區(qū)域教育|縣域教育結構：從區(qū)域視角理解基礎教育實踐差異

引用格式：易卓，雷望紅.縣域教育結構：從區(qū)域視角理解基礎教育實踐差異[J].理論月刊，2023(7)：80-92.

2021年7月24日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔校外培訓負擔的意見》（后文簡稱“雙減”政策），這一政策的出臺意味著國家明確了教育這一公共事業(yè)不能無限度產業(yè)化和市場化的態(tài)度，強調了公立學校在基礎教育中的主導地位，進一步明確了民生性是社會主義國家教育實踐與教育政策的本質屬性。反過來講，“雙減”政策的出臺也暴露了我國基礎教育領域長期存在的突出問題，即教育公共性的弱化和喪失，學生的學業(yè)負擔、家庭教育投入的經(jīng)濟負擔過重，私立學校和校外培訓機構的快速崛起和無序發(fā)展，導致許多地區(qū)縣域基礎教育生態(tài)變得商品化和資本化。因此，更好地理解和認識教育實踐問題的系統(tǒng)性與復雜性，并重塑教育過程的公共性與公平性就顯得非常迫切和重要。

出于效率的考慮，相對于國家教育基本公共服務的供給，地方政府更能適應和把握本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平的要求。因此在統(tǒng)一的教育基本制度框架之下，國家將基礎教育的主要管理職能交給區(qū)縣一級的政府，并通過財政轉移支付的形式支持地方教育公共事業(yè)。這同時也意味著，在面對人口眾多、地域廣大、區(qū)域差異極大的基本國情時，我國不同地區(qū)的基礎教育會受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政性教育支出規(guī)模和能力、公私立學校發(fā)展模式與力量對比、社會階層分化及家庭教育購買能力等多重因素的影響。我國的基礎教育實踐在縣域層級表現(xiàn)出區(qū)域性差異，其中最為突出的就是經(jīng)濟因素影響下所產生的東部地區(qū)與中西部地區(qū)在教育實踐上的分化，這種差異具有類型學意義。東西區(qū)域內部的縣域教育主體有著不同的資源稟賦、行動邏輯和相互關系，因此塑造了不同的基礎教育結構，從區(qū)域的角度認識我國的教育實踐具有重要的政策意義和理論價值。

不僅如此，除社會層面的地域特征外，在基礎教育管理體制上我國實行的是“以縣為主”的教育行政管理模式。20世紀80年代后期，隨著“汲取型”國家行為邏輯不斷擴張，原本“以鄉(xiāng)為主”的教育管理和投入體制加重了農民的教育負擔，同時也帶來資金使用不規(guī)范等問題。隨著我國完成農業(yè)稅費改革，鄉(xiāng)級財政完全虛化，在堵住向農民攤派教育費用口子的同時，也不再提供教育經(jīng)費和教育公共品。為了解決稅費改革所帶來的教育公共投入缺口問題，我國將義務教育公共投入的責任主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提高到縣一級，同時縣、鄉(xiāng)兩級的教育管理權力也被上收至縣?！耙钥h為主”的改革不單單調整了教育公共服務治理的政府層級，更關鍵的是使縣、鄉(xiāng)、村構成了一個完整的教育供給體系，這個體系中的多重利益主體在相互博弈、交叉作用的過程中，共同塑造了縣域基礎教育結構?？傮w而言，縣域基礎教育結構中的利益主體主要包含三類，即教育管理主體、教育供給主體和教育需求主體。

縣域教育管理主體是指縣級政府和教育行政部門。他們在縣域教育上的目標包括兩個層面，一是要執(zhí)行上級直至國家教育部門關于教育改革、教育政策方面的要求。例如國家為了更好地推動科技技能發(fā)展、參與國際競爭，需要教育、儲備和選拔人才，同時又要為城鄉(xiāng)居民提供均衡化的教育條件，釋放教育公共服務的民生性價值。那么在政策導向上就既要強調和發(fā)展素質教育，推動教育“減負”，又要通過學校標準化建設要求地方嚴格執(zhí)行教育均衡政策，壓實縣級政府的教育支出責任。對于縣政府和縣級教育管理部門而言，教育相關政策的執(zhí)行情況就是上級對地方考核的重要依據(jù)之一。二是以中考、高考升學率為主要指標參與縣際競爭，體現(xiàn)在中考優(yōu)分率、及格率、重點中學人數(shù)和高考的重本率、清北生數(shù)量等指標上。值得注意的是，這兩個目標之間存在著內在的矛盾——如果徹底執(zhí)行上級教育政策，那么就要減少學生在校時間、監(jiān)控補課、取消晚自習和考試排名，弱化學生的應試能力；若是完全以應試為導向，變通執(zhí)行教育政策，以應試教育為主導，就會有亮眼的教育政績，但是有可能會在上級的檢查督查中被發(fā)現(xiàn)而受到通報批評，進而影響政府官員的工作業(yè)績。

縣域教育供給主體主要是公立學校、私立學校和校外培訓機構。公立學校是隸屬于教育局管理的二級事業(yè)單位，在利益目標和行為邏輯上依附于縣政府與教育主管部門，一方面在教師工資、生均經(jīng)費撥放、校舍新建維修等教育投入上完全依賴政府公共財政，另一方面在辦學導向上也完全遵循縣級教育部門的意思，缺乏自主空間。如果教育管理部門嚴格執(zhí)行“減負”等教育政策、弱化校內競爭，那么公立學校就得嚴格控制學生在校時間，杜絕額外補課，開足音體美等非考試科目。如果教育管理部門能夠比較好地處理和平衡上級政策執(zhí)行壓力，公立學校便可保留乃至加強應試能力，強化校內競爭和教育選拔功能。不同于公立學校，私立學校的行動邏輯和核心利益在于招收更多學生、擴大辦學規(guī)模，實現(xiàn)資本收益最大化。為了實現(xiàn)這一目標，私立學校要通過提前招生、“掐尖”，以及從公立學校挖掘教學名師等手段來吸納優(yōu)質師資和生源，同時又要竭盡所能用績效調動教師積極性，延長學生在校學習時間，增加考試次數(shù)，密集安排課時和做題訓練，想辦法提升學生的應試能力。因私立學校具備非常靈活的自主空間，可以規(guī)避相關政策的“減負”要求。不僅如此，私立學校還能以此幫助地方政府獲得教育政績，減輕政府財政性教育投入，從而獲得縣級政府的支持和寬松管理（事實上大量私立學校都是以招商引資的項目被政府引進的），進一步吸引城鄉(xiāng)學生家長的青睞，從而形成私立學校發(fā)展的良性循環(huán)。校外培訓機構同樣以獲得教育市場中的利潤為目的，與私立學校不同的是，在國家出臺“雙減”政策后，學科性的校外培訓受到了部分清理，剩余的部分培訓機構作為學校知識教育的有效補充豐富了社會的教育選擇。

縣域教育的需求主體則是學生家庭。就縣域社會而言，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和階層分化程度的不同，學生家庭的教育需求也會存在明顯差異，但總體上看還是可以分為三類群體。第一類是數(shù)量龐大的農民家庭，這類家庭普遍呈中青年人在外務工經(jīng)商、老年人堅守老家從事農業(yè)生產的勞動力分工結構，缺乏家庭文化資本輔導子女學習，高度依賴學校知識教育。第二類是縣域體制內的職工家庭，他們有著穩(wěn)定的就業(yè)收入，但在時間分配上非常剛性，缺少精力和時間來輔導子女教育。他們有能力和意愿參與教育競爭、支付教育成本，是釋放和帶動縣域教育需求和教育競賽的關鍵力量。最后一類是隨遷子女的流動家庭，主要集中在東部地區(qū)，構成當?shù)刂匾慕逃枨笕后w。這類家庭希望子女能獲得發(fā)達地區(qū)的優(yōu)質教育服務，也想為子女提供更多的生活照料和學業(yè)關注，但很難參與到當?shù)刂猩蠈拥慕逃偁幹腥?。他們中只有極少家庭有能力支付教育競爭成本，而這些家庭往往會讓子女回流到戶籍地上學，故而可以納入第一類學生家庭中。

在全國各地廣泛調研后發(fā)現(xiàn)，縣域教育中公立、私立學校間的強弱力量對比與教育政策的執(zhí)行力度決定了當?shù)亟逃窬值牡咨Ｔ诋斍罢麄€社會都高度重視子女教育并積極進行教育投入的背景下，不同區(qū)域基于自身財力和政策執(zhí)行情況會形成不同的公共教育供給能力，并釋放出大小不一的教育空間。這些釋放的教育空間會被私立學校所占據(jù)，不同區(qū)域由此形成公立、私立學校的差異化配置。

教育實踐過程中大致會出現(xiàn)兩種情況：一種情況是公立學校自身教學實力比較強，能夠保證學生在校學習時長，滿足家庭和家長的教育質量期待，縣級政府有保留地執(zhí)行國家各項有關素質教育和“減負”的政策，在豐富公立學校教育內容、提高學校教育多樣性和包容性的同時，堅持培養(yǎng)學生應試能力和知識教育的要求不動搖，那么其釋放的教育空間就會比較小，私立學校的發(fā)展空間就會被限制在一定范圍內，僅作為公立教育的有效補充存在。這在客觀上克制了私立學校的無序擴張，學生家庭可以在公立、私立學校之間充分考慮和主動選擇，公立、私立學校齊頭并進，沒有絕對優(yōu)劣，只有相對差別。其結果是縣域城鄉(xiāng)公共教育的質量和供給都能有所保障，尤其是鄉(xiāng)村教育體系的完整性和規(guī)模性都能得以維持，農村學生家庭可以就近獲得不錯的教育服務，城鄉(xiāng)之間沒有因為教育失衡而發(fā)生大規(guī)模生源流失，縣域教育中各利益主體在博弈互構的過程中逐漸達成均衡。在這種格局之下，公立學校在縣域教育中占據(jù)主體和主導地位，既能夠滿足社會大多數(shù)家庭延長學生在校時間、提升知識學習和教育選拔能力的需求，同時也能夠部分地貫徹國家教育方針，并在一定程度上實現(xiàn)國家的教育意志和人才戰(zhàn)略。目前，能夠實現(xiàn)這種理想平衡模式的縣域較少，并且主要集中在東部發(fā)達地區(qū)。

另一種情況則是，縣級政府及教育部門徹底執(zhí)行上級教育政策，嚴格要求公立學?？刂茖W生在校時間，不得違規(guī)上晚自習補課，減少考試次數(shù)并嚴禁考試排名。如此一來學生的知識獲取和應試能力被限制，公立學校的教育選拔功能弱化，無法滿足大多數(shù)學生家庭的教育預期和教育需求。相比之下，這些公立學校所釋放出來的教育空間會被私立學?？焖俜@，私立學校多會利用自身優(yōu)勢，想盡辦法延長學生在校學習時間，甚至提供住讀等長時間段的“托管”服務，不斷強化校內應試教育和選拔功能，向外則大力宣傳升學率。在充分對接家庭教育需求的同時，他們也會不斷刺激家庭教育焦慮，拉扯家庭對子代教育進行經(jīng)濟投入的敏感神經(jīng)，客觀上也使得教育投入的非均衡性被合理化。在這種格局下，縣域教育中公立學校逐漸衰敗，而私立學校則快速崛起，占據(jù)縣域教育結構的絕對優(yōu)勢地位。同時生源和師資將從公立學校向私立學校流動，在“以縣為主”的城鄉(xiāng)教育供給一體化背景下鄉(xiāng)村生源大量流向城區(qū)學校，城鄉(xiāng)教育均衡實質上難以維系。最后的結果是私立學校壟斷了縣域社會的教育空間，在教學質量上相對于公立學校有著絕對優(yōu)勢，有經(jīng)濟能力的家庭竭盡所能地送子女就讀私立學校以提高他們的知識儲備水平和應試能力，而經(jīng)濟能力不足的家庭子女則只能在公立學校接受底線式的基礎知識教育，其應試能力在教育選拔中很難再與私立學校的學生同臺競技，教育不公平問題顯著凸顯。目前全國大部分地區(qū)縣市的基礎教育供給體系都在滑向這種形式，中西部地區(qū)表現(xiàn)得最為突出。

在基層社會快速轉型與教育管理政策規(guī)范大幅度調整的背景下，縣域教育中相關利益主體被賦予不同的行動能力，占據(jù)和吸納了不同的教育空間，從而塑造了不同的教育供給體系與關系格局，大量的公共教育資源和政策意圖需通過這個供給體系得以落地。在很大程度上，縣域教育已經(jīng)作為聯(lián)結國家教育政策與政府公共資源同社會家庭互動的中間結構來發(fā)揮作用。這一中間結構在實際運作中具有很強的區(qū)域特征，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的區(qū)縣也在經(jīng)濟發(fā)展分化的影響下，表現(xiàn)出截然不同的基礎教育實踐類型。

整體上來看，中西部地區(qū)處于全國的半市場中心或市場邊緣地帶，地方財政實力相對不足，大都只能提供基本水平的公立教育供給，深度依賴上級的“民生性”財政轉移支付，在教育財政—事權不匹配的張力之下，中西部縣域大力引進和支持私立民辦學校發(fā)展，而公、私立學校有著不同的回應農民家庭教育需求的能力，最終形成了基礎教育階段“私強公弱”的基礎教育供給結構與實踐樣態(tài)。

（一）縣域弱財政基礎與教育底線供給能力

從經(jīng)濟視角來看，中西部地區(qū)處于半市場中心或市場邊緣，遠離東部沿海發(fā)達城市經(jīng)濟帶，除了部分靠近省會中心城市或具有特殊礦產資源的市縣外，其余絕大部分市縣都缺少像東部地區(qū)那樣優(yōu)越的現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展條件。受區(qū)位條件限制，中西部縣域難以形成基本的產業(yè)經(jīng)濟增長空間，不能為現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展提供所需的最低物質條件和規(guī)模要求，大都只能承接從沿海地區(qū)轉移過來的高能耗、高污染的過剩產能以及部分低技術、低利潤的勞動密集型企業(yè)。

中西部的產業(yè)類型具有顯著特點：一是基礎配套需求量不足，因此難以帶動整體產業(yè)鏈集聚和擴大再生產；二是很容易在市場競爭和國家產業(yè)政策調整中被淘汰。這也就意味著絕大多數(shù)中西部縣域所能吸納和發(fā)展的工業(yè)有限，經(jīng)濟效益和工業(yè)稅收不足，表現(xiàn)出一種去工業(yè)化的縣域經(jīng)濟樣態(tài)。由此，中西部縣級政府在“土地財政”之外很難有高質量稅源來補充政府財力，其地方財政自給能力一直維持在較低水平，且在政府財政性支出尤其是教育民生領域高度依賴中央政府轉移支付。有關縣級財政數(shù)據(jù)顯示，2010年后，西部地區(qū)縣級財政支出中上級轉移支付比例一直維持在30%以上，甚至有些年份超過40%，中部地區(qū)縣級財政的這一比重同樣一直超過30%。中西部縣級政府財政的普遍匱乏會對政府教育供給能力產生直接影響，使其往往只能提供底線式的教育公共服務，具體來說主要有兩方面原因：

首先，縣級財力薄弱使得政府對公立學校的財政性投入與經(jīng)費支持非常有限。以義務教育為例，義務教育階段公立中小學的財政支出項目大致分為四個，從多到少分別為教師工資、生均公用經(jīng)費、校舍新建維修改造和“兩免一補”等教育政策補貼。其中教師工資完全由縣級財政負擔、中央財政兜底，教育政策補貼則基本由省級以上財政負擔，除此之外最重要的生均公用經(jīng)費和校舍新建維修改造兩個支出項則根據(jù)縣級財力水平有很大變動。從2015年發(fā)布的《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》（以下簡稱“《通知》”）與各省份對照出臺的具體責任劃分中可以看出（見表1），雖然中西部地區(qū)省份的生均公用經(jīng)費基準定額普遍為小學600元、中學800元，略少于東部地區(qū)省市（最高的北京市和廣東省分別是1400元、1650元和1150元、1950元），但這只是基準定額，各省市可以根據(jù)本省縣級財政的實際情況在不低于基準定額的基礎上自行提升標準。例如2015年北京市區(qū)級小學生均公用經(jīng)費已經(jīng)達到9753.4元，而中學則已達到15945.0元，分別高出全國平均水平3倍和3.7倍。相比之下，同年湖北省各縣小學和中學實際的生均公用經(jīng)費分別僅為650元和850元，與基準定額幾乎相同，而事實上絕大部分中西部地區(qū)縣市中小學實際的生均公用經(jīng)費都與本省基準定額相持平。生均公用經(jīng)費的投入不足使得公立學校幾乎難以開展基本教學外的其他活動，也不能對教師進行補貼。此外，與同縣私立學校相比，公立學校教師的工資收入也有很大差距。一般來說，公立學校教師工資全額納入財政供養(yǎng)，與當?shù)毓珓諉T齊平，大約在10—15萬/年，而私立學校教師工資由學校發(fā)放并與教學工作量和教學成績深度掛鉤，工資收入水平達到12—25萬/年，甚至某些中部縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)私立中學的校長工資能達到30萬/年，遠超當?shù)仄骄べY水平，教師積極性能夠被充分調動。也就是說，私立學校因擁有財務支配權，能夠按照學校發(fā)展目標設置激勵制度，通過經(jīng)濟激勵調動教師的教學管理積極性。相比之下，公立學校缺乏財政自主權，學校的管理體制相對僵硬，教師工資收入主要與職稱等級掛鉤，教學成績與授課水平的高低幾乎不反映到工資上，政府和學校也無力發(fā)放其他可“活用”的績效經(jīng)費，教師的積極性實則很難被科層化的學校體制給調動起來。

其次，在本級財力不足的約束下，縣級政府及教育部門傾向于遵照執(zhí)行上級教育政策以獲得工作業(yè)績和項目支持。隨著中央在頂層設計上有意改變教育領域中“唯分數(shù)論”的應試傾向，國家教育部門出臺了大量規(guī)范學校辦學、嚴禁學校違規(guī)補課、上晚自習、延長學生學習時間和應試教育的政策。面對這些政策縣級教育部門往往選擇嚴格執(zhí)行或進行策略性轉換，主要有兩方面原因，一是由于本級財力薄弱，縣級教育部門非常依賴上級政府的教育經(jīng)費投入和項目支持，其中最重要的支持就是中央“全面改薄”專項資金和省級校舍統(tǒng)籌維修資金，這筆投入縣里完全依賴上級專項資金支持，本級財政幾乎沒有騰挪空間。因此，為了得到上級部門在項目資金上的傾斜支持，縣級政府需要保質保量地執(zhí)行各類教育政策，如因默許或縱容公立學校補課、違規(guī)上晚自習、公布學生排名等問題被上級督查檢查部門通報，不僅可能導致在學校工作考核排名中落后而失去上級支持，甚至還可能因被監(jiān)督部門問責影響有關領導的政治前途。所以最好的選擇就是一竿子插到底，無偏差地執(zhí)行上級部門所有的教育政策，嚴格規(guī)范公立學校的辦學行為。二是縣級政府會通過策略性地解釋和利用上級政策來緩解教育財政支出壓力。最為典型的就是國家為了改善農村辦學條件和教育質量，將鄉(xiāng)村學校標準化建設作為推動義務教育均衡發(fā)展的主要政策手段，并要求地方尤其是縣財政對鄉(xiāng)村學校的硬件改造項目提供資金配套。然而對財力匱乏的中西部縣政府而言，標準化建設的項目資金配套屬于額外財政支出，有些縣市配套比例甚至超過30%，是不小的負擔。更關鍵的是，從縣級政府角度來看，在農村生源快速流失的背景下，繼續(xù)保留和改善鄉(xiāng)村公立學校是對寶貴師資的一種“浪費”，農村過低的生師比意味著財政經(jīng)費的低效使用。為此，縣里寧愿調整城鄉(xiāng)學校布局，撤并部分鄉(xiāng)村中小學，將公共教育資源和項目建設資金向城區(qū)傾斜。這樣一方面可以節(jié)省必須向農村學校投入的標準化配套資金，另一方面還可以提高城區(qū)教育的吸引力，拉動農民進城購房消費，刺激房地產經(jīng)濟。其結果徹底打破了鄉(xiāng)村公共教育供給體系的完整性和可及性，進一步削弱了縣域公共教育的整體供給能力，尤其是鄉(xiāng)村公立學校只能提供底線式的教育服務，幾乎不能培養(yǎng)學生參與縣域教育競爭選拔的基本應試能力。

（二）代際分離下家庭教育需求與公共教育供給不匹配

改革開放以后，東部沿海發(fā)達縣市依靠自身區(qū)位優(yōu)勢和融入世界生產體系的先機，迅速成為全國經(jīng)濟的市場中心，而相對的中西部區(qū)縣則落入市場區(qū)位的邊緣地帶，經(jīng)濟發(fā)展滯后。東西部經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)位差異帶來了區(qū)域間工資水平的顯著不同，從而刺激了打工經(jīng)濟的興起。農民家庭中具備市場競爭力的中青年子代進入東部城市經(jīng)濟帶務工掙錢，缺乏市場競爭力的父輩則留守村莊依靠農業(yè)收入、耕種承包地來補充家庭收入，順帶照顧孫輩的學習和生活，從而逐漸形成了穩(wěn)定的“以代際分工為基礎的半工半耕”式的勞動力配置結構，實現(xiàn)了經(jīng)濟收入最大化，為中西部普通農民家庭向上流動奠定了經(jīng)濟基礎。

相較于東部地區(qū)農民家庭“離土不離鄉(xiāng)”“進廠不進城”的本地工業(yè)化就業(yè)模式，中西部農民家庭“半工半耕”的家計模式必須要處理子女教育中的代際分離問題。現(xiàn)實情況是，的確有部分父母選擇外出打工時將子女帶在身邊，利用隨遷子女入學政策讓子女在工作地的子弟學校讀書。但隨著孩子年齡的增長，發(fā)達地區(qū)高競爭、高成本的教育市場會對農民工家庭形成硬性排斥，尤其是到了初中階段，子弟學校的教學質量明顯不足，私立學校高額的學費使人望而卻步，他們則只能將子女送回老家上學，而自己仍然要長期在外務工以補貼家用。因此，在剛性的家庭勞動力分工結構和家庭代際分離事實的影響下，占中西部縣域人口絕大多數(shù)的農民家庭的教育需求有著兩個核心的指向，一是高度依賴有質量的公立教育。對農民家庭而言，在外地長時間的體力勞動和城市中下層社會的深刻體驗都讓農村家長極其重視子女教育，熱切期盼子女能夠通過教育實現(xiàn)階層躍遷，因此對學校教育質量和培養(yǎng)應試能力的需求非常強烈。在家庭留守老人缺乏管教和輔導孫輩的能力，父輩又不得不外出打工為子女教育提供經(jīng)濟支持的現(xiàn)實條件下，尤其需要公立學校教育來承接農民家庭的教育需求。二是高度依賴就近化的公共教育。這主要是因為如果鄉(xiāng)村公共教育供給體系不能在距離上適配家庭，農民家庭要么送子女進城讀書，要么就只能犧牲家庭的青壯年勞動力返鄉(xiāng)陪讀，這直接降低了農民家庭的經(jīng)濟收入并削弱了他們的抗風險能力。

在打工經(jīng)濟背景下，中西部農村家庭形成了“半工半耕”的勞動力分工結構，提高了農民參與市場和獲取經(jīng)濟收入的能力，同時也帶來了父母與子女代際分離的客觀事實。大多數(shù)農民家庭年收入一般在6—10萬左右，其中的大項支出除了結婚買房就是教育成本投入。在市場經(jīng)濟條件和農民家計策略的理性選擇下，中西部農民家庭既沒有經(jīng)濟實力也沒有時間精力來陪伴式地參與子女的教育實踐，所以迫切需要縣域公共教育體系來對接其教育需求。但正如上文所論，鄉(xiāng)村學校既沒有有效手段調動教師教學積極性，在學生大量流失的情況下又不能形成基本的教學規(guī)模和師生結構，同時還受到教育部門嚴格的監(jiān)管，無法保障學生的知識積累和應試能力，甚至在學校布局調整中被直接取消。這意味著當前中西部地區(qū)縣域公共教育供給體系與農民家庭教育需求之間出現(xiàn)了明顯錯位，鄉(xiāng)村公共教育持續(xù)衰落，沒有能力回應家庭教育需求。

（三）私強公弱：中西部地區(qū)縣域基礎教育的供需格局與實踐

中西部地區(qū)縣域教育還有一個典型特征，就是私立學校近年來發(fā)展迅猛，并很快占據(jù)教育供給的壟斷性地位，最終塑造了私強公弱的基礎教育供需格局和實踐樣態(tài)。私立學校在中西部縣域的崛起和快速擴張并非無中生有，而與地方財力薄弱、公共教育支出壓力增大有密切關系。隨著農業(yè)稅費取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政完全弱化，農村義務教育經(jīng)費保障出現(xiàn)缺口，國家推動“以縣為主”的改革將教育支出責任上移到縣級，但分稅制后縣級財政的收入渠道并未發(fā)生實質變化，這就陡然增大了縣里公共教育財政的支出壓力。也正是這個時期，中西部絕大部分市縣都趕上了國家放寬社會力量辦學的政策窗口期，開始以招商引資名義大量引入資金辦私立學校。對地方政府而言，引入資金辦私立學校不僅可以極大緩解財政性教育支出的責任壓力，幫助解決城鎮(zhèn)化進程中學位供給不足的問題，更重要的是私立學校內部完全遵循“公司化”的運作機制，將教師工資和學生獎金直接與考試成績掛鉤，從而形成對教師和學生的強激勵和強動員，表現(xiàn)出極端的功利化和應試化取向。此外，私立學校還可以利用獨特的市場主體地位來規(guī)避各類教育政策，最大化延長學生在校時間，強化知識考核，充分提升學生參與教育競爭的應試能力。如此一來，私立學校能夠幫助政府填補公立學校衰弱所帶來的教育政績不足的問題，為此教育部門甚至將部分公立學校的優(yōu)質教師停薪留職，“借用”給私立學校支持其發(fā)展。在湖北中部和東部的天門、浠水、陽新、通山等縣市調研中均發(fā)現(xiàn)，2005年前后私立學校被成規(guī)模引入，并有大量公立學校教師被抽調給私立學校，公立學校教育供給能力被進一步削弱，在縣域教育競爭中持續(xù)衰落，中西部縣域公立、私立學校間的教育力量完全失衡（見表2）。

綜上，中西部地區(qū)農民遠離市場中心，形成了穩(wěn)定的“半工半耕”的家庭分工模式，客觀上造成了子女教育上的代際分離問題。受教育支付能力的限制，絕大部分農民家庭隨遷子女都很難真正融入發(fā)達地區(qū)高競爭、高成本的教育市場，其教育需求只能被本地教育體系承接，因此中西部地區(qū)農民家庭高度依賴鄉(xiāng)村公立教育體系。然而，受多重因素影響下的縣域教育卻呈現(xiàn)出私強公弱的教育供給結構，不能有效保障學生在校時間和學習效率，與農民家庭實際的教育需求高度不匹配。中西部縣域城鄉(xiāng)公共教育供給與家庭教育需求之間的嚴重錯位釋放出了大量的教育空間，這些空間不斷被私立學校俘獲，教育產品市場化的公共選擇機制被激活。結果是縣域公立學校和私立學校之間的架構將陷入不均衡的惡性循環(huán)，即公立學校越是缺乏財政支持，嚴格限制自身應試教育的責任，那么私立學校就越是能在精準對接教育需求的前提下吸納更多優(yōu)質的師資和生源，使二者的差距進一步被拉大。在教育剛需的推動下，農民家庭就只能竭盡所能支付高昂學費送子女進私立學校讀書，家庭教育需求與私立教育供給之間形成綁定，而缺乏經(jīng)濟能力的弱勢家庭則被縣域教育體系所拋棄，只能選擇公立學校接受底線教育。最終，在公私失衡的教育供需結構的相互作用下，中西部地區(qū)的縣域教育呈現(xiàn)出一種嚴重失衡的教育格局，家庭收入水平和階層分化被縣域教育結構隱形放大，教育事業(yè)的公共性和民生性被大大削弱。

相較于中西部地區(qū)，東部地區(qū)處于市場區(qū)位的中心地帶，整個區(qū)域人口和經(jīng)濟高度集中，縣域政府有著極強的稅收基礎和財政能力，可以比較好地支持公立教育的均衡發(fā)展，在積極的市場條件下，東部地區(qū)縣域基礎教育中公立學校和私立學校都有充足的成長空間。與此同時，在市場經(jīng)濟力量的強力作用下，東部地區(qū)社會結構產生明顯分化，并引發(fā)不同階層家庭之間激烈的教育競爭，不斷地在公、私立供給主體中進行教育選擇，最終形成“公私并立”的縣域基礎教育供給結構與實踐形式。

（一）縣域強財政與基礎教育均衡供給能力

東部地區(qū)人口和經(jīng)濟高度密集，沿海城市經(jīng)濟帶內的縣域經(jīng)濟有著良好的產業(yè)發(fā)展條件，東部沿海發(fā)達地區(qū)五省三市以7.2%的國土承載了34%的人口和45.4%的GDP。這意味著，一方面東部發(fā)達地區(qū)有著極為活躍的市場經(jīng)濟環(huán)境，各類市場要素和經(jīng)濟組織都比較齊全，在這種市場條件下各類教育市場主體擁有良性成長空間；另一方面，二、三產業(yè)的充分發(fā)展也使得地方政府不僅可以依托經(jīng)濟和投資水平的增長，通過縣域內大量農地征收轉性，獲得土地公共財政的增值收入，而且可從二、三產業(yè)的經(jīng)營所得中獲得增值稅和營業(yè)稅，為東部地區(qū)充沛的縣級財政打下基礎。以江蘇南京L區(qū)、浙江紹興S區(qū)、廣東佛山D區(qū)為例，2022年江蘇南京L區(qū)的財政收入為57.2億元，浙江紹興S區(qū)的財政收入為143.05億元，廣東佛山D區(qū)的財政收入為265.97億元。相比于中西部地區(qū)的普通農業(yè)縣，東部縣域經(jīng)濟整體水平和地方財政能力要高得多。

在強大的財政實力支撐下，東部地區(qū)縣級政府對于基礎教育的供給能力較強。例如江蘇省早在20年前就開始推行城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的理念。2005年，江蘇省為了進一步完善經(jīng)濟薄弱地區(qū)農村義務教育投入保障機制，解決地區(qū)間、城鄉(xiāng)間辦學條件差異較大等問題，省級財政連年提高對經(jīng)濟薄弱地區(qū)農村義務教育的投入力度，以此促進義務教育均衡化發(fā)展。2007年，江蘇省在義務教育領域的投入達到79.7億元，2008年增加了36.5億元，達到116.2億元。浙江紹興S區(qū)作為發(fā)達地區(qū)的典范，在全國提倡城鄉(xiāng)教育資源均衡發(fā)展之前，該區(qū)就主動改善了鄉(xiāng)村教育環(huán)境。2017年S區(qū)教育總投入為15億元（不包括政府性基金），使全區(qū)學校的硬件設施全部達到國家標準。

東部地區(qū)的教育供給能力充分體現(xiàn)在城鄉(xiāng)學校硬軟件資源的相對均衡配置上。在硬件資源的配置方面，東部地區(qū)縣域內的城鄉(xiāng)學校在校舍建設、圖書資源、教學設備等方面的差別不斷縮??；在軟件資源的配置方面，東部地區(qū)縣域內的城鄉(xiāng)學校師資比配置相對均衡，且能夠保證農村學校擁有一定比例的優(yōu)秀教師。以浙江紹興S區(qū)2017年的數(shù)據(jù)為例，來看東部地區(qū)城鄉(xiāng)中小學基礎投入狀況（具體見表3）。

從表3“生均建筑面積”一項的數(shù)據(jù)來看，S區(qū)城區(qū)初中要比農村初中更加擁擠，城區(qū)小學則比農村小學更加寬松。在師資力量上，可以通過兩個指標反映城鄉(xiāng)學校的軟實力。一是生師比，生師比是指一個老師所對應的學生數(shù)量，S區(qū)城區(qū)初中老師比農村初中多帶3.38個學生，城區(qū)小學老師比農村老師多帶2.63個學生，可見農村教師配備更加齊全，任務更輕。二是從“本/?？坡省笨?，初中主要看本科及以上學歷的教師比例，城區(qū)初中高出農村2.1個百分點。小學主要看?？萍耙陨蠈W歷的教師比例，城區(qū)小學高于農村0.4個百分點。就教師的狀況來看，城區(qū)教師的學歷水平略高，但帶學生的任務更重。

然而有趣的是，盡管東部地區(qū)的縣級政府教育供給能力較強，能夠確保城鄉(xiāng)義務教育的相對均衡發(fā)展，鄉(xiāng)村學校校舍建設面目一新，電子化設備、音體美設備一應俱全，教師隊伍素質高、能力強，但卻留不住學生。比如浙江紹興S區(qū)的XG中學位于XG鎮(zhèn)，筆者于2017年年底調研時，該鎮(zhèn)中學招收了XG鎮(zhèn)和鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)的學生，但是總人數(shù)僅69人，第二年該中學就因人數(shù)不足而被撤并。S區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學，學生人數(shù)同樣僅67人，一、二年級已招收不到學生。南京L區(qū)的JQ中學同樣屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學，2017年時僅有學生210余人，而該校在2003年的學生人數(shù)曾達到1000多人。因此，我們需要探尋為何東部地區(qū)地方政府具有較強的教育供給能力和城鄉(xiāng)義務教育均衡能力卻仍然留不住學生，學生又去了哪里。

（二）社會分化下階層競爭與家庭的教育需求表達

東部地區(qū)處于我國經(jīng)濟發(fā)展的核心地帶，經(jīng)濟的快速發(fā)展不僅為地方政府帶來了更為充裕的財政收入，同時也為當?shù)鼐用裉峁┝素S富的就業(yè)機會。不同于中西部地區(qū)的農民，東部地區(qū)的農民可以就近就業(yè)，不用“離土離鄉(xiāng)”“離家離孩”。東部地區(qū)繁榮的縣域經(jīng)濟為當?shù)丶彝ケＡ袅送暾慕Y構，但卻塑造了分化嚴重和階層競爭的社會。在東部地區(qū)，由于每個家庭都能夠獲得各種各樣的經(jīng)濟機會，但是經(jīng)濟機會及其機會收益并不均質，且市場機會具有不確定性，以至于不同家庭的經(jīng)濟實力形成差異，由此形塑了當?shù)厣鐣募彝シ只瘶討B(tài)。不過，在充分競爭的市場中，經(jīng)濟機會相對較多且更加公平，因此東部地區(qū)縣域范圍內的社會分化是一種連續(xù)性的社會分化，即分層細密，層次較多，鄰近階層之間不存在難以逾越的鴻溝。正是由于大家留在本地就業(yè)和生活，使得當?shù)厣鐣Ｓ幸欢ǖ氖煜ば?，當不同家庭存在差距但差距尚可彌補時，就容易帶來較為激烈的社會競爭。

東部地區(qū)的教育形態(tài)受到社會競爭的影響極大，對于家長而言，教育競爭也成為社會競爭的一部分。社會競爭包括兩個層次：一個層次是熟人社會的競爭，即在熟悉的圈子中，如果孩子學習不好，孩子和家長都沒有面子；另一個層次是廣義意義上的社會競爭，即從子女未來發(fā)展的角度考慮，家長要為子女未來的職業(yè)競爭鋪路，就需要通過教育上的投入來獲得更好的平臺和機會。因此，東部地區(qū)的家長會盡可能增加教育投入，在教育參與上也明顯多于中西部地區(qū)的家長，具體表現(xiàn)在學習陪伴、學校參與、狀態(tài)調整等多個方面。

在學習陪伴上，東部地區(qū)的家長一方面會以子女為中心進行時間安排，下班之后的時間都拿來陪伴子女寫作業(yè)、看書、做手抄報、背誦等；另一方面會為子女進行周密的學習時間和生活時間安排，比如幾點起床、幾點吃早餐、幾點寫作業(yè)、幾點睡覺、幾點或每周幾要外出參與課外培訓班等，任何一點做得不好，父母都會極其緊張。在東部地區(qū)家長的意識中，精細化、科學化的教育是子女成才的必然選擇，因此父母們都會細致規(guī)劃好孩子的時間，耐心進行學業(yè)監(jiān)督，用心陪伴子女校外學習。

在學校參與上，東部地區(qū)的家長們更加積極地參與學校組織和學?；顒?，比如積極加入家委會、參與和組織學校的各種活動等。在東部地區(qū)的中小學，家委會是家長們競相爭取加入的組織，新聞媒體上曾報道杭州某小學的家長們?yōu)榱烁偁庍M入家委會，使出渾身解數(shù)彰顯個人實力，以至于有人調侃發(fā)達地區(qū)的家長們都“卷出了天際”。筆者在東部地區(qū)的調研中也發(fā)現(xiàn)，不同于中西部地區(qū)中小學家委會無人主動問津的情況，東部地區(qū)多數(shù)中小學校的家委會競選激烈，家長們都愿意加入到家委會中去，并積極建言獻策、參與活動，以期獲得影響學校決策和資源分配的機會。學校的日常維護和活動開展也會吸引家長參與，比如路隊值周、文藝晚會、文化節(jié)等。此外，一些城區(qū)學校舉辦興趣小組時也會因學校師資力量不足，而動員學生家長參與指導，如浙江S區(qū)實驗小學就動員了學生家長擔任書法指導老師、圍棋指導老師。

所謂的狀態(tài)調整，是基于家長對子女的全面關注而根據(jù)子女的學習狀態(tài)、學習能力和學習心態(tài)作出的及時調整。不同于中西部地區(qū)兩地分離的親子關系，東部地區(qū)的父母與子女朝夕相處，能夠及時地了解孩子的情況，并快速作出調整。比如，浙江S區(qū)的小戚來自農村，在城里做點小生意，自己讀書不多，希望兒子至少考個本科，家人便花費重金將兒子送到區(qū)里的私立學校就讀。最初兒子還挺有干勁，但是到高二時學習跟不上索性就松懈了。小戚看到兒子心情不好，成績也下滑了，就趕緊四處找人幫忙想辦法提高兒子的成績，其他一些家長同樣如此。在對子女教育的密集“監(jiān)控”中，家長會時刻了解子女的學業(yè)成績和學習狀態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)不對勁，就會立馬介入。

東部地區(qū)在地化的家庭生產模式使得父代和子代在空間上沒有分離，父代有著參與、陪伴、監(jiān)督、介入子女教育過程中的時間和精力。由于受到社會分化所帶來的教育競爭的影響，家長們將自身裹挾到子女教育中，深度參與到子女的教育過程中。在日益加劇的社會分化中，家庭教育競爭沒有止境，沒有最好只有更好，所有階層都被高度卷入其中，東部地區(qū)縣域教育呈現(xiàn)出活力的同時也浸染著強烈的教育焦慮。

（三）公私并立：東部地區(qū)縣域基礎教育的供需結構與實踐

盡管東部地區(qū)的縣域財政相對充裕，能夠保證公立教育體系的均衡供給，但鄉(xiāng)村學校留不住學生，鄉(xiāng)村學生都往城區(qū)學校流動，城區(qū)學校相對均衡的體系無法滿足不均質家庭的教育追求，只要有家庭教育競爭，就必然會形成“劇場效應”帶動整體的教育競爭。因此，即使在地方政府均衡供給基礎教育的情況下，因社會分化所帶來的家庭教育競爭和家庭深度嵌入教育的模式使得東部地區(qū)縣域基礎教育呈現(xiàn)出公私并立的供需結構，東部地區(qū)發(fā)達的私立學校作為公立學校的補充而存在。

筆者統(tǒng)計了北京、浙江、廣東、江蘇、山東等省市單年份義務教育階段私立學校和在校學生數(shù)占總數(shù)的比例（見表4），發(fā)現(xiàn)其遠高于中西部地區(qū)。其中比例最高的江蘇省2016年普通中學共有2091所、在校人數(shù)63.43萬，而私立中學有180所、在校生28.34萬人，占比達到44.6%（學校占比僅8%）；普通小學共有4068所、在校人數(shù)91.96萬，而私立小學有194所、在校生36.36萬人，占比達到39.5%（學校占比僅5%）。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，東部地區(qū)的私立學校以較少的學校容納了較多的學生，這說明私立學校具有較為強勁的教育吸引力。這一數(shù)據(jù)與筆者在東部地區(qū)縣區(qū)調研的數(shù)據(jù)基本一致，比如浙江紹興S區(qū)僅有一所私立學校，該私立學校的規(guī)模龐大，初高中生有3500多人，另還有小學生和幼兒園學生幾千人。廣東佛山D區(qū)有幾所私立學校，其中排名第一的私立初中有2000多人，排名第四的私立學校有初高中生3000多人，相比之下當?shù)毓⒊踔械膶W生由于師生比的限制，大多數(shù)生源規(guī)模不超過2000人。

私立學校的發(fā)展情況是我國教育發(fā)展狀況的側面映射。雖然東部地區(qū)和中西部地區(qū)的私立學校發(fā)展都較為迅速，但其形態(tài)并不一樣。中西部地區(qū)的私立學校主要回應公立學校無法提供的教育訴求，比如寄宿服務、生活照料、學業(yè)成績等，因此在很大程度上成為公立學校的替代。而東部地區(qū)的家長對于寄宿服務和生活照料的要求低，更看重具有競爭優(yōu)勢的學業(yè)成績。東部地區(qū)公立學校仍然保持著相當水平的教育質量，能夠與私立學校并駕齊驅甚至略勝一籌。筆者在江蘇、浙江、廣東等地區(qū)調研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)爻菂^(qū)公立學校的生源結構和師資力量都比較完整，且具有較強的動員能力和創(chuàng)新能力，大部分公立學校無論是教學水平還是考試排名都能夠保持在中上水平，與中西部地區(qū)縣域公立學校的塌陷境況完全不同。從學業(yè)成績上來看，公立學校和私立學校能夠平分秋色。但是公立學校存在兩個問題，一是在教育城鎮(zhèn)化的趨勢下，城區(qū)公立學校的學位不足；二是公立學校的學生在校時間短，擁有大量自由支配的校外時間，在激烈的教育競爭壓力和優(yōu)質的學業(yè)成績訴求之下，一些家庭選擇將子女送到私立學校就讀。因此，東部地區(qū)的私立學校成為公立學校的補充。

對于農村經(jīng)濟條件稍好的家庭而言，他們能夠在城市購房獲得學位，可以就讀城區(qū)配套的公立學校，而經(jīng)濟條件欠佳、缺乏進城購房能力的家庭，他們若想獲得較好的優(yōu)質教育資源，就會選擇城區(qū)的私立學校，雖然收費高，但是相比于買房的一次性大筆支出，私立學校相當于分期付款。城市家庭的學生容易進入公立學校，但是由于公立學校的校外時間多，在激烈的教育競爭壓力下，家長要花費大量的時間和精力幫助子女將校外時間轉化為積極的學習時間，不得不尋求校外培訓的幫助。城市中也有不少家庭愿意將子女送到私立學校就讀，盡管費用高昂，但是私立學校的學生在校時間長，很多校外培訓項目可以通過校內教學實現(xiàn)。換言之，私立學校超出公立學校的在校時間相當于校外培訓的一次性打包服務。

私立學校的本質在于讓家長花更多的錢操更少的心，東西部地區(qū)的私立學校發(fā)展均是如此。不過，東部地區(qū)和中西部地區(qū)的差異在于，東部地區(qū)父母的教育目標是獲得具有競爭優(yōu)勢的學業(yè)成績，對于學校的功能訴求是實現(xiàn)孩子的“成才”，無論是公立學校還是私立學校，只要能夠達到這一目標即可，因此東部地區(qū)形成“公私并立”的均衡教育供給格局。而中西部地區(qū)的目的是需要學校幫助看好孩子，對于學校的功能訴求是實現(xiàn)孩子的“成人”，公立學校無法滿足家長的這一目標，中西部私立學校不僅回應了家長的“成人”訴求，還借助自身的資源優(yōu)勢培養(yǎng)了一部分優(yōu)秀學生，從而力壓公立學校，形成了私立學校替代公立學校的局面。

十年樹木、百年樹人。當前教育制度領域正在進行大規(guī)模的政策調整與改革，公共教育資源被不斷地輸入基層社會以推動縣域內城鄉(xiāng)教育均衡，提升教育保障服務的制度效能。同時國家還出臺“雙減”政策，糾正和限制教育領域中的資本化和產業(yè)化傾向，這些都顯示出教育事業(yè)對社會主義的本質屬性——民生性和公平性——的回歸。而中國人口眾多、地域廣大、國情復雜，基礎教育有著深刻的復雜性和系統(tǒng)性，因此從區(qū)域的角度去認識中國這樣一個發(fā)展中大國的教育實踐有著重要的理論和政策意義。

由于經(jīng)濟基礎和發(fā)展水平的不同，東部地區(qū)與中西部地區(qū)縣域形成了不同的教育供給體系和教育結構，呈現(xiàn)出不同的教育實踐格局。中西部與東部縣域基礎教育供需結構與實踐樣態(tài)比較見表5。具體而言，中西部地區(qū)遠離市場中心，農民必須外出務工增加家庭收入，而其子女卻被高競爭、高成本的東部教育市場所排斥，只能被本地教育體系所承接。但中西部縣域仍以農業(yè)經(jīng)濟為底色，政府公共財力薄弱，非常依賴中央財政轉移支付，為緩解基礎教育支出壓力，地方引入并大力支持私立學校發(fā)展，鄉(xiāng)村公立教育體系面臨崩潰，城鄉(xiāng)公、私學校呈現(xiàn)顯著的梯度差異，導致教育需求與私立學校之間形成綁定，而缺乏經(jīng)濟能力的弱勢家庭則為縣域基礎教育體系所拋棄，學生只能進入公立學校接受底線教育。最終，在公私失衡的教育供給體系與家庭教育需求的相互作用下，中西部地區(qū)的縣域基礎教育呈現(xiàn)出嚴重失衡的教育格局，家庭收入水平和階層分化被縣域教育結構隱形放大，教育事業(yè)的公共性和民生性被嚴重削弱，致使公共教育保障政策的制度效力難以發(fā)揮作用。

東部地區(qū)縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化推進快且發(fā)展水平高，政府財力充沛，公立學校質量有保障，私立學校也發(fā)展良好，城鄉(xiāng)義務教育學校均衡化水平總體不錯。與此同時，東部農民家庭靠近市場中心，就業(yè)機會充分，家庭經(jīng)濟深度嵌入市場，在不均質市場機會作用下形成了非常細密且連續(xù)的社會分化，這使得東部地區(qū)家庭在熟人社會中容易形成激烈的階層競爭，并顯著體現(xiàn)在教育競爭上。因此，東部地區(qū)縣域基礎教育實踐往往顯現(xiàn)出高競爭、高投入的特征，高度分化下的家庭根據(jù)經(jīng)濟能力和需求靈活地選擇公、私立學校及校外培訓機構，家庭生產生活在地化也使得家長有精力參與子女教育，不斷追求和選擇更好的教育產品。由此，家庭教育需求的充分表達與多元有效的教育供給之間互相適配，形成了一個相對均衡但又高度競爭的地方教育體系。

從區(qū)域角度去梳理和認識中國基礎教育實踐中的復雜經(jīng)驗，就可以發(fā)現(xiàn)在統(tǒng)一的教育管理體制和政策框架下，東西部縣域基礎教育呈現(xiàn)出巨大差異。通過理解這種區(qū)域差異形成背后的發(fā)生機制，我們能夠得到重要的政策啟示就是：國家推動的城鄉(xiāng)基礎教育均衡目標需要在具體的時空條件下落地，東部地區(qū)和中西部地區(qū)有著完全不同的政府財力、資源稟賦、市場區(qū)位，不能將東部地區(qū)的經(jīng)驗籠統(tǒng)地套用在中西部地區(qū)的實踐中。在區(qū)域比較的視野下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡的關鍵是找到區(qū)域內教育實踐的關鍵節(jié)點和均衡層級，盡量避免公、私立學校的力量失衡，推動教育事業(yè)向公共性和均衡性方向發(fā)展，最大化釋放公共教育制度的政策效應。

來源：理論月刊